Charles Tsang:港视启播触礁︰通讯办涉嫌越权

2020-08-13    收藏291
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Charles Tsang:港视启播触礁︰通讯办涉嫌越权

王维基的开台大计波折重重,最新的发展是,由于通讯事务管理局办公室向港视「表示」,港视必须申请本地电视节目服务牌照,才可以提供流动电视服务,港视为此决定不能按原来计划在今年「七一」开始广播。另外,通讯事务管理局主席何沛谦则连同通讯办负责官员,即作为首长级公务员的通讯事务总监以及副总监,向记者进一步解释通讯办向港视发出「善意提醒」的理据。

何沛谦

笔者相信,争议的关键事实在于,王维基打算提供的服务, 是否属于《广播条例》下的电视节目服务,尤其是否可视为该条例附表三当中「不视为电视节目服务的服务」;但由于箇中细节十分技术性,笔者实在不欲班门弄斧。但姑勿论港视服务实质上是否「电视节目广播」,笔者认为,通讯办提出「温馨提示」的做法,却明显在程序上欠缺正当的法律理据支持,甚至有越权 (ultra vires) 的可能。

「通讯办」权不越「通讯局」

我们不妨先从本港的广播及电讯规管架构说起︰较早前向特首会同行政会议建议发牌给港视以及其他免费电视牌照申请者、并反对给申请机构排名,及后又决定「不会调查港视收购『中移动』」的,是作为法定机构的「通讯局 (the Communications Authority)」;而昨天发信给王维基的,则是「通讯办」(Office of the Communications Authority / OFCA)。两者中文简称一字之差,但其实从中英文名称全写,已经不难理解双方的关係︰「通讯办」 (Office) 是「通讯局」 (Authority) 的执行机关及秘书处,负责支援「通讯局」 (Authority) 的工作。

我们要留意的是,OFCA 既为 Authority 的执行机构,亦只能由 Authority 按照法例规定授权去行使权力;换言之,连 Authority 本身也没有的权力,OFCA 当然也没行使之权。

「通讯局」无权调查、搜证、检举「无牌电视广播」罪行

纵观整部《广播条例》,Authority 的权力,其实集中在审批牌照及在程序中提出建议、监管持牌广播机构的运作及处理相关投诉,还有执行反垄断条文等,却完全无权就所谓「无牌提供电视广播」的行为,行使哪怕是调查、搜证或检举的权力;即使有「无牌电视广播」的罪行,但作为一条刑事罪,拉人封台的权力在警察、检控权力在律政司、裁决权力在法院,完全没有 Authority 介入其中的规定;那幺 Authority 以至 OFCA 又如何找到法理依据,去为港视节目是否需要领牌的问题给意见,甚至下「指示」?

至于通讯办常常可以「取缔」民间电台甚至没收器材,则全因为根据规管电讯传送及声音广播的《电讯条例》,Authority 或者由其授权的人员有权破门、没收物件甚至拘捕嫌疑人士。但在《广播条例》下,却没有类似针对传送者的授权条文,唯一有权让 Authority 或者 OFCA 据以行使搜查、没收或拘捕权力的条款,就只是针对进出口或供应非法解码器的罪行而已。

所以,假设王维基坚持「公民抗命」,OFCA 甚至连直接查封葵涌的电视台或者拘捕王维基的权力也没有,顶多只可交由警方代劳,试问又有何权力在现阶段论断港视的服务算不算是「电视广播服务」,甚至发白纸黑字地「要求」港视领牌?

受苏锦樑、「一男子」指示?

从港视事件的过往发展可见,通讯局 (Authority) 以至其前身广管局,多年来在执行法例时,不论是提意见还是作竞争调查,一直都字斟句酌小心翼翼,更别忘了其现任主席是资深大律师,理应相当清楚依法行事、程序分明 (due process) 的重要性。现在看来,作为通讯局执行机关的 OFCA,对港视发出「善意提醒」,其行事的法理依据却大有疑问。

即使通讯局主席亲自出马,连同通讯办官员现身解画,留下的疑问却没有减少,而只有更多。综合通讯局主席及通讯办官员的说法,自 Authority 正式决定对王维基收购中移动牌照「开绿灯」后,就由 OFCA 就播放制式的问题,出面与港视会面及商讨;及至王维基出动「律师信」后,就由 Authority 委聘外间律师,与港视的律师信来信往。而王维基亦在记者会上表示,收到了代表政府的「律师信」。

但事实上,OFCA 即使作为通讯局的秘书处,但在编制上却非直属于 Authority,而是受商务及经济发展局统辖,通讯事务总监作为一位 AO,其上司不是别人,正是有份参与将发牌游戏规则临场改为「三拣二」、且不断像录音机般诵唸「一篮子因素」的苏锦樑局长。

这就带出一连串令人困惑的问题︰这外间律师所代表的客户 (client),是 OFCA 吗?但 OFCA 本身已是一个政府部门,如果要找法律意见应付对方律师,为何不是透过律政司?如果外间律师其实是由 Authority 以法定机构的名义委聘,那幺是否意味通讯局已经对港视播放制式合法性的问题,本身已经有了立场?但正如前文所述,对于无牌提供电视广播的问题,法例并未授权通讯局作任何调查或裁定的权力,通讯局又是否适合表示任何态度甚至採取行动?

记者会愈描愈黑

更何况,即使到何沛谦主席连同通讯办官员已经开完记者会,仍未见有任何正式的公报、证据乃至迹象显示,Authority 曾经在正式合法的会议上,讨论过港视播放制式的事宜并得出结论,更不禁让人怀疑,一口咬定港视改变制式广播就需要另领牌照,是否真的是通讯局在行使合法职权后得出的结论。

总括而言,港视被追打到今天的境地,我们除了关注双方的理据外,亦不能忽视相关部门及法定组织有否严格依法行事。OFCA 给港视下「指示」的法理依据存有极大疑问,笔者更担心的是,这到底是出自通讯局的决策,还是另有意旨通过官僚体制,影响前线公务员的执法判断,继而反过来迫令法定机构为此背书。至于这意旨的来源是谁,「你懂吗?」

小标题为编辑所拟

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